Peculiaridades de las Agendas21 en el ámbito mediterráneo

Las tres Cartas anteriores, Aalborg, Lisboa y Hannover, son orientaciones del Programa 21 a nivel mundial para el caso europeo. A nivel regional se ha desarrollado una preocupación por adaptar la Agenda 21 a las características propias de España desde una visión mediterránea. Así, en la reunión de trabajo de Barcelona realizada en diciembre de 1.999 (Los procesos de Agenda 21 en España) se señalaron las peculiaridades de lo que ya se llamaba un "modelo español" de desarrollo de Agendas 21 Locales. Estas peculiaridades pueden resumirse en:

Factores históricos-sociológicos

Donde se reseña que las huellas de nuestra historia no son resolubles desde construcciones institucionales, ni desde adhesiones a clubes de países, ni superables en poco más de 20 años de Democracia. El resultado de estos factores es una peculiaridad en los procesos de Agenda 21 Local. Existe un papel predominante de los gobiernos locales en el protagonismo de estos procesos, frente a otros países donde la iniciativa es estatal o regional, de forma que se ha empezado a compartir espacios de diálogo y a crear instituciones locales comprometidas con el desarrollo sostenible. También se detecta, aunque de forma incipiente, un refuerzo mutuo entre los políticos locales de medio ambiente y los actores sociales implicados en el tema, en un proceso peculiar que provoca reales secuencias de innovación democrática.

En un sentido menos positivo, la complejidad propia de las materias y problemáticas que constituyen el campo más específico del medio ambiente ha generado procesos de especialización y segmentación por un lado y de fragmentación por otro, dada la propia estructura multinivel de las políticas medioambientales. El resultado ha sido una concentración de las agendas 21 locales en los aspectos más estrictamente, y clásicamente, ambientales, siendo una traducción muy pobre del concepto de sostenibilidad, por la que aboga tanto el Programa 21 como las tres Cartas de la Campaña Europea de Pueblos y Ciudades Sostenibles.

En cualquier caso conviene defender lo hecho y avanzar en su consolidación y penetración transversal, transformando este impulso institucional en acciones emblemáticas que permitan procesos de aprendizaje, ya que lo importante es la movilización social.

Factores territoriales-estructurales

En este campo se incluyen tanto las singularidades topográficas, climáticas y en general ecosistémicas de la península ibérica, como factores tales como la evolución del modelo territorial o la utilización de los recursos naturales. En este sentido la ordenación del territorio y el desarrollo urbanístico característicos hasta bien entrada la década de los setenta ha dado como resultado crecimientos urbanos rápidos y poco integrados en el medio. Hoy observamos la polarización en un grupo de áreas metropolitanas reequilibradas sólo en parte por una red de ciudades intermedias con un importante papel en la vertebración del territorio. en este contexto se hace patente de forma generalizada la tendencia a la urbanización difusa en las áreas próximas a las ciudades, con la aparición de zonas suburbanas con un déficit de servicios considerables. Todo ello nos habla de un concepto muy pobre del suelo no urbanizable, poco considerado en la planificación y gestión (salvo en áreas de excepcional valor natural). Desde la entrada en vigor de la nueva ley del suelo (1998), asistimos además a una contradicción entre el modelo urbanístico que se extrae de ella (liberalizador) y la propuesta sostenibilista de evitar el uso extensivo del suelo.

Por lo que respecta al modelo de movilidad y accesibilidad, se refieren dos aspectos, la prioridad de los ejes entre grandes ciudades en detrimento de las demás y la precaria ordenación de la movilidad y el transporte horizontal intraurbano.

En cuanto a los sistemas naturales hay que hablar de diversos problemas: la explotación intensiva que ha superado la capacidad de carga de muchos ecosistemas frágiles. A esto se suma una falta de aceptación de nuestras propias condiciones climatológicas (escasez de recursos hídricos, acusada estacionalidad, sequía estival e incendios forestales). Todo lo cual está favoreciendo un proceso de aridificación y desertización con la consiguiente pérdida de vegetación y espacios naturales.

Las actividades económicas se caracterizan por el tardío desarrollo del tejido industrial español, lo que ha llevado a un impacto global menor que en el resto de la Europa desarrollada sobre los recursos, sobre el medio atmosférico o en la contaminación del suelo.

Gestión y uso de los recursos básicos

El medio atmosférico presenta unos indicadores de calidad del aire ligeramente por encima de la media europea. En 1994 las emisiones de CO2 fueron en España de 231 millones de Tm, mientras que en Alemania eran de 897 Tm y en Gran Bretaña de 550 Tm, sin embargo esto es explicable por el menor uso de combustibles en la industria y en las calefacciones domésticas, mientras que el volumen de tráfico automovilístico está en la media. Por otro lado en lo que respecta al ruido nuestras ciudades están entre las más ruidosas de Europa, lo que no se ha traducido, sin embargo, en un control riguroso de las fuentes de éste.

El ciclo del agua presenta unas características muy peculiares fruto de nuestra adscripción dentro de la cuenca mediterránea: escasez de recursos hídricos y acusada sequía estival que da como resultado una baja disponbibilidad de agua para consumo y actividades económicas; además de agudizar el problema de los vertidos. A esto hay que sumar la importancia de las lluvias torrenciales con sus inundaciones y erosión de suelos. Estamos pues ante un régimen hídrico sensiblemente diferente al del centro y norte de Europa y requiere pues en su gestión una actitud netamente diferenciada.

Respecto a la producción de residuos, a pesar de su acelerado incremento aún está por debajo de la media europea, sin embargo el índice de reciclaje y reutilización es muy bajo.

En cuanto al consumo energético es sensiblemente inferior a otros países europeos, pero lo que más destaca es la falta de aprovechamiento de las posibilidades naturales para aprovechamiento de energías renovables.

Las ciudades mediterráneas

La tradición mediterránea establece la ciudad como un ágora de comunicación con relaciones de vecindad fluidas y una alta ocupación del espacio público favorecida por las condiciones climáticas. Suele ser una ciudad mixta, donde se mezcla la residencia, los servicios y la actividad. Sin embargo en la segunda mitad del siglo XX se ha apreciado la influencia del modelo de las ciudades más desarrolladas económicamente del norte, como ejemplo de elevada calidad de vida y bienestar social. En la persecución de este modelo el crecimiento ha conllevado un elevado coste ambiental del que se derivan problemas tanto ambientales como sociales (degradación de áreas del centro y la periferia, de la explotación de los recursos y combustibles fósiles) derivados de un desarrollo económico desigual. En la actualidad el 80% de la población europea vive en ciudades, y está tendencia es creciente, lo que supone la consolidación del espacio regional como espacio urbano, lugar donde se producen las actividades económicas, pero también donde hay más desequilibrios ambientales y sociales.

Dificultades administrativas en los procesos de Agenda 21 Local

En primer lugar lo más resaltable es el insuficiente desarrollo de la política ambiental en España. Así mismo, el proceso de descentralización ha favorecido a las administraciones autonómicas en detrimento de las municipales que han quedado con escaso margen de maniobra por su dependencia financiera y sectorial respecto a la administración central y autonómica. Además, los propios municipios, han tendido a priorizar las políticas urbanas y de bienestar social relegando las relacionadas con la protección del medio ambiente y la sostenibilidad. Por último, la tradición en España de responsabilidad colectiva con respecto al espacio público es muy baja, recayendo ésta sobre la administración pública.

A pesar de estos obstáculos que encuentra la administración local para implantar una Agenda 21 Local, han sido precisamente éstas las que han jugado el papel más activo en el caso español, destacando en este sentido el papel pasivo de la administración central (amparándose en su falta de competencias), el débil apoyo de las administraciones regionales a los municipios (con importantes diferencias entre ellas) y el desigual papel de las administraciones provinciales (desde la no intervención al papel central de la Diputación de Barcelona y la de Córdoba).

Por lo que respecta a las respuestas propiamente municipales, a pesar de la disparidad, se puede generalizar que los ayuntamientos han sido relativamente activos:
- los grandes ayuntamientos (más de 100.000 habitantes) son los que cuantitativamente ofrecen mejores resultados. Un tercio han adoptado alguna iniciativa relacionada con la Agenda 21 en 1.999 (firma de la Carta de Aalborg, refuerzo de estructuras participativas, elaboración de un diagnóstico medioambiental o de un plan de acción)

- los ayuntamientos pequeños y medianos (menos de 100.000 habitantes) son cualitativamente los que ofrecen las mejores experiencias de Agendas 21 Locales.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha desarrollado en los últimos dos años un manual denominado Código de Buenas Prácticas Ambientales (CBPA) para la normalización de la gestión medioambiental en los municipios de España. Con esta herramienta se propone crear una guía de referencia para todos los ayuntamientos remarcando una opción española para planificar y realizar una Agenda 21 Local. Éste código, en lo referente a la Agenda 21 Local, se divide en dos áreas de trabajo interdependientes: la auditoría medioambiental municipal y el plan de participación social.

La Auditoría Medioambiental se constituye como un conjunto de análisis, estudios y propuestas de actuación que supera el ámbito restringido de la entidad local para ofrecer un panorama medioambiental de ámbito territorial. Para que ésta auditoría supere el inventario de datos sin valor operativo, se recomienda la inclusión de una diagnosis y una propuesta de acciones de mejora de los problemas detectados, recogida en lo que se llama Plan de Acción Ambiental. El diagnóstico pretende abarcar los factores ambientales, los socioeconómicos y los organizativos, de forma que se identifiquen las áreas sobre las cuales se hace necesario actuar a través del Plan Ambiental. Ésta diagnosis la dividen en diagnóstico técnico, por un lado, donde se busca la información, se realiza el trabajo de campo, el análisis de los datos y las relaciones existentes entre ellos; y por otro lado se realiza un diagnóstico cualitativo, para apoyar al anterior y que busca el estudio de la percepción social. Por su parte el Plan de Acción Ambiental, parte de la información recogida en el diagnóstico para transformarla en una herramienta que permita ejecutar actuaciones en la mejora del medio ambiente local.

Por último se propone un sistema de indicadores, que permitan su medición y control. Este sistema debe contener una relación de indicadores, tanto ambientales como económicos o sociales y que son comunes a muchos municipios, sin embargo es conveniente la inclusión de indicadores específicos del municipio que se adapten a la realidad local, pero tambien es interesante la inclusión de indicadores que se utilicen a nivel supramunicipal y/o internacional ya que facilitan la comparación. La selección de indicadores realizada por el equipo de trabajo debe ser validada por el pleno municipal si existiera el Consejo Municpal de Medio Ambiente y/o Foro Ambiental la selección será debatida en este organismo.

El Plan de Participación Social pretende ofrecer diversos instrumentos de Participación así como iniciativas y experiencias llevadas a cabo en diferentes municipios y ciudades españolas, de forma que se pueda elegir el modelo más adecuado al municipio en cuestión. En este sentido se postula la necesidad de establecer un vínculo entre la administración local y la ciudadanía. En cuanto al órgano de participación ciudadana, se propone una modificación del Foro Ambiental del ICLEI para adaptarlo a la tradición municipal española, otorgándole una estructura que lo divide en Asamblea General, Comisión Técnica Permanente y Comisiones Temáticas. Para mantener un flujo de comunicación permanente entre la entidad local y la ciudadanía se debe establecer un Plan de Comunicación en el cual se incluye tanto la información y comunicación ambiental (a través de métodos tradicionales como campàñas, medios de comunicación, publicaciones, centro de atención al ciudadano, como a través de las nuevas tecnologías) como de educación ambiental.

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